新发改稽察〔2016〕59号
自治区发展改革委印发《关于进一步加强
政府投资项目管理促进投资较快
增长工作的意见》的通知
伊犁州发展改革委,各地(州、市)发展改革委:
为深入贯彻落实自治区党委八届十次全委(扩大)会议、自治区党委经济工作会议精神,进一步扩大有效投资,加强项目管理工作,切实发挥政府投资引导作用,从而带动社会投资,促进经济稳步增长,现将《关于进一步加强政府投资项目管理促进投资较快增长工作的意见》印发给你们,请认真贯彻执行。
自治区发展和改革委员会
2016年1月21日
抄送:各地(州、市)人民政府(行署),自治区有关部门、单位和金融机构等。
自治区发展改革委办公室 2016年1月21日印发
关于进一步加强政府投资项目管理
促进投资较快增长工作的意见
加强政府投资项目管理工作对改善和加强宏观调控,加快政府职能转变,推进结构调整和增长方式转变,促进经济社会持续健康发展,解决群众切身利益问题意义重大。近年来,为应对经济下行压力,自治区党委、人民政府采取了一系列扩投资稳增长决策部署,各地各有关部门认真贯彻落实,同时不断加大政府投资项目监督管理力度,有效的促进了投资较快增长,政府投资项目管理逐步规范,但我区投资建设领域仍存在项目前期工作不扎实、开工率低、建设进度缓慢、超规模超标准超概算、套取挤占挪用建设资金等突出问题,影响了我区经济社会持续健康发展。为深入贯彻落实自治区党委八届十次全委(扩大)会议、自治区党委经济工作会议精神,进一步扩大有效投资,加强项目管理工作,切实发挥政府投资引导作用,从而带动社会投资,促进经济稳步增长,现提出如下意见。
一、提高认识,切实增强新形势下做好项目管理工作的紧迫感责任感
1.加强项目管理工作,是贯彻落实自治区重大决策部署的重要途径。第一次、第二次中央新疆工作座谈会召开以来,党中央、国务院对推进我区经济发展和社会进步做出了一系列决策部署,举全国之力支持新疆发展,一大批事关我区经济发展、民生改善、基础设施等重大项目相继开工建设或建成投产,我区投资建设领域呈现建设项目多、投资规模大、资金来源广、涉及领域宽等新特点,当前乃至今后一个时期,投资仍将是推动新疆经济持续快速增长的关键,我区投资强度和建设规模还将持续快速增长。因此,加强和完善政府投资项目管理是自治区各项决策部署得以落实的重要途径。
2.加强项目管理工作,是加快转变政府职能的重要举措。党的十八届三中、四中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”,就是要充分发挥市场“看不见手”的作用,真正把政府的职能转到宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境上来,着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。随着我国投融资体制改革的推进,近年来,国家已先后多次取消、下放、简化投资审批事项,自治区也下放了企业投资项目核准、备案和政府投资项目审批权限。简政放权,最大限度减少政府对微观事务干预的同时,加大对政府投资的监管,确保政府投资项目的质量、效益和资金安全,做到权利和责任同步下放,调控和监管同步强化。
3.加强项目管理工作,是实现投资宏观调控目标的有效手段。政府投资主要用于市场不能有效配置资源的经济社会领域,加强和规范政府投资项目监管,就是将改善民生、生态环境、公共服务等领域的项目建设好、管理好,为广大人民群众提供更好的基本公共服务。同时,充分发挥政府投资的引导作用,促进社会投资,保持合理投资规模,促进经济结构优化和发展方式转变,确保稳增长、调结构、惠民生、防风险的宏观调控目标的实现,有效激发和释放市场活力。
二、加快项目前期工作,力促重点工程落地
4.充实完善项目储备。要按照国家和自治区政府资金投向和建设规划,积极谋划一批经济效益好、社会效益高、资源消耗少、对我区经济社会发展具有影响的备选项目,充分发挥政府投资在稳增长、调结构、补短板、惠民生中的引领作用,地州、县市两级发展改革部门要进一步充实完善项目储备库,促进投资项目有序接替,良性循环,实现投产一批、建设一批、开工一批、储备一批。
5.提高项目决策的科学性。项目建议书是开展项目前期工作的依据,项目可行性研究报告是决定项目设计、投资控制、资金筹措和项目实施的重要依据,初步设计批复文件及概算是项目组织实施的主要依据。项目单位要委托具有相应资质的咨询机构开展项目前期调研和论证工作,切实提高项目建议书、可研报告、初步设计文件编制的深度和质量,为投资决策提供科学依据。项目评审机构主管部门以及审批部门要切实把好立项、可研报告、初步设计的审查审批关。政府有关部门要充分利用投资项目在线审批监管平台,进一步简政放权,提高办事效率。
6.全面提升勘探设计质量。项目法人要依法采用招标方式选择具有相应资质的中介机构承担设计任务,中标单位要加强勘探设计内部监控,要依据批复的初步设计文件进行施工图设计,确保勘探设计深度,切实提高勘探设计质量。政府各相关职能部门要加强对初步设计、施工图设计以及预算投资的审查,确保投资概算真实反映建设内容和建设标准。
7.加强协调配合。建立由发展改革部门牵头,项目单位具体负责、主管部门和所在地政府协调推进的前期工作机制。项目单位要完善前期工作制度,主要负责人要亲自抓前期工作,并将责任落实到人;项目主管部门要做好前期工作的指导和督促;发展改革、住建、环保、国土等部门要加强协作配合,确保政府投资项目工作有序推进;项目所在地政府要协助项目法人落实好项目实施的土地、供电、供水等外部配套建设条件,促进项目早日落地开工建设。
三、精心组织项目实施,加快重点建设步伐
8.强化项目法人职责。项目法人单位要加强项目实施过程的监督管理。项目法定代表人是项目实施的第一责任人,对项目实施负总责。重点工程项目法人要按规定成立相应的内设机构,配套相应的专业人才和必要的装备,以适应项目实施的需要。项目法定代表人要指定专人负责项目实施的现场监督,切实督促各承包单位严格履行合同责任。严格禁止项目单位擅自变更建设规模,增减建设内容,提高建设标准。
9.加强施工监督。施工单位要对工程实施负主要责任,要严格履行投标承诺和合同责任,不得随意变更项目经理、主要现场管理人员以及关键设备,要认真按施工技术规范和设计图施工,认真填写施工日志。确因特殊情况需要调整设计的,施工单位要按规定履行相应的审核程序。施工单位要在保证施工质量和安全前提下加快建设步伐,促进重点项目早日建成投用。因施工单位因素造成工期延误、投资增加等严重问题的,项目法人要依法追究施工单位的经济责任。
10.督促监理单位落实责任。监理单位要按投标承诺和合同认真履行监理职责。监理单位不得随意变更现场总监或监理人员,并按合同约定加强项目实施过程的监理,加强施工质量、安全监督和隐蔽工程以及主要设备材料和主要工程的检查验收,认真填写监理日志,确保重点工程质量和施工安全。因监理不到位造成工程质量低劣、项目超概算增加投资等严重问题的,项目法人要依法追究监理单位的经济责任。
11.规范设计变更。设计单位要按批复的设计文件和概算进行限额设计,并对设计质量承担责任。重点项目的设计单位不得随意变更设计。确因特殊原因需要变更的,设计单位要按规定履行相应审核程序。重大设计变更必须由初步设计批准部门重新审批后方可变更。因设计单位责任造成项目超概算增加投资等严重问题的,项目法人要依法追究设计单位的经济责任。
12.严格竣工验收工作。全面落实竣工验收制度。重点工程项目法人要督促设计、施工、监理等单位做好工程实施过程中的资料收集、整理。项目完工后,要及时组织参建各方对工程进行自验。自验合格后,要及时上报负责初步验收的部门(地区)。负责初步验收的部门(地区)要立即组织环保、消防等部门对工程及时进行初步验收。初步验收合规的,负责竣工验收的部门(地区)要及时组织相关部门对工程进行竣工验收,促进项目早日投产,发挥效益。具备条件的小型项目可直接组织竣工验收。按国家规定,竣工验收前要实行专项工程验收的,环保、消防等部门要及时组织专项验收。验收过程中发现项目存在突出问题的,负责验收的部门要责成项目单位限期整改。各有关部门(地区)要严格验收标准,对项目存在突出问题的,不得组织竣工验收,不得交付使用。
四、严格管理制度,落实主体责任
13.认真落实项目法人责任制。继续推进项目标准化、精细化和规范化管理,对经营性政府投资项目,坚决杜绝以行政干预的方式侵犯项目法人自主权,全面落实项目法人在决策、筹资、建设过程中的权利。非经营性项目要参照项目法人责任制的规定执行,落实责任主体。鼓励公益性项目推行代建制。
14.严格执行合同管理制。围绕质量、进度和投资控制,加强合同管理。各中标单位的投标承诺是合同的核心内容,参建各方不得随意变更、调整。合同签订以及执行必须依法进行。各有关部门(地区)要督促和指导项目法人依法签订和执行合同,加强合同管理。
15.加强和规范招投标管理。要加强对政府投资项目招投标活动的监管,特别是招标、评标、定标等重要环节的监管。按照“政府建立、规范管理、公共服务、公平交易”的原则,逐步建立全疆统一的投资建设招投标市场。积极推进电子招标工作,加快招投标交易、公共信息服务和行政监督三大平台建设,并将招投标信息系统纳入自治区统一的公共资源交易平台进行统筹建设。
16.严格执行工程监理制。政府投资建设的项目原则上都要实行监理制。各有关部门要完善监理制度、监理规范,督促和指导监理单位加强制度建设,明确内部责任,提高监理水平。
五、加强资金管理,提高投资效益
17.加强建设资金的监管。项目法人要依据基本建设财务管理制度,设立财务机构或指定财务负责人及专职财务人员,按项目单独建账、单独核算,建设资金专款专用,并按进度付款。不得挤占、挪用项目建设资金,不得超标准或违规支付资金,不得拖欠工程款。在工程实施过程中,要填报、收集及整理资金平衡表、会计凭证等重要会计资料,及时组织编制会计报表、竣工决算等重要财务信息资料,确保会计资料真实、可靠。财政、审计等有关部门要加强建设单位执行财务有关法律、法规规定的指导监督,任何部门、单位不得挤占、截留项目建设资金。
18.加快投资计划分解下达和资金拨付速度。对国家和自治区已明确到具体项目的投资计划,各地发展改革部门要在10个工作日内分解下达或转发完毕。对切块下达交由地(州、市)具体安排的投资计划,各地必须在收到文件后20个工作日内分解下达或转发到具体项目。各地发展改革部门要协调同级财政部门要依据投资计划加快建设资金的拨付速度,原则上要在收到投资计划一周内下达投资预算,20个工作日内拨付建设资金。
六、加大监督检查,强化整改落实
19.推进政府重点项目的全过程协同监管。各级发展改革部门要会同住建、交通、水利、财政、审计等部门,建立规范有序的政府重点项目全过程协同监管机制,围绕水利、交通、电力等重大基础设施和基础产业以及民生、教育、卫生等重点公共服务领域投资额较大的政府投资项目,实行从项目建议书(可行性研究报告)批准开展前期工作,一直到建成投产交付使用,进行全过程的监督检查,互相通报有关情况,移交问题线索,共享监管成果,提倡联合监督,避免重复检查,确保政府重大投资项目高水平建设。
20.加大检查力度。发展改革、财政、审计、监察部门以及住建、交通、水利等行业部门之间要加强协作配合,将民生改善、生态环境、社会事业、重大基础设施等项目列入年度监督检查计划,重点对项目开工、建设进度、投资控制、资金管理等关键环节以及工程质量、安全等核心内容组织检查,对问题突出的要进行专门督导,或组织复查,加强整改落实,提高投资效益。认真做好中央、自治区取消和下放投资项目行政审批权限的后续监管工作,加强对项目实施的事中事后稽察检查,切实防止监管“缺位”或“不到位”现象的发生,促进政府职能转变。
21.加强对社会中介机构监管。各有关主管部门要依据相关法律法规,认真履行监管职责,加强为投资建设活动服务的中介机构监管力度。对检查中发现中介机构及执业人员在服务过程中违反相关法律法规的,要严肃查处,并追究相关责任单位和责任人的责任。对屡屡出现违法违规问题或不符合条件的中介机构要坚决予以取缔。
22.强化问题处理。针对当前投资建设领域普遍存在的擅自扩大建设规模,提高建设标准,增加建设内容,规避招标以及违法评标定标、套取挪用挤占建设资金等违法违规现象,以及因管理不善造成投资失控等问题,自治区发展改革、审计、监察等部门要加大处理力度。对情节较重的,予以通报批评,提出整改要求,并追究相关责任单位和责任人的责任。对违法违规问题严重的地州县市或部门,发展改革、财政等部门要采取停止投资安排和资金拨付、收回投资和进行约谈等行政、经济手段、移送有关监督部门等措施,加大处理力度,以促进整改落实。涉及设计、施工、监理等中介组织和个人的,要取消一定时期投标权、采取降低资质等级或取消注册、纳入黑名单监控等处罚,促进项目规范建设。
23.鼓励社会监督。鼓励公民个人、社会组织等利用项目信息、公示、决策听证、举报投诉等渠道,广泛参与政府投资项目监督,各新闻媒体要加强对政府投资项目运行的监督。各地各有关部门和项目法人要支持和配合社会各界对项目实施的社会监督,提高监管的社会化、民主化水平。
24.实行违法违规记录公示制度。健全约束惩戒机制,加快推进我区投资建设领域诚信体系建设,建立健全违法违规异常信用记录“黑名单”制度。各级投资和项目主管部门在监督检查过程中,对出现多次一般异常信用记录或一次重大异常信用记录未按规定整改的,以及严重违法违规行为的参建单位及个人要列入“黑名单”,并在“自治区工程建设违法违规记录平台”上予以公开曝光。凡列入“黑名单”的单位及个人,在“黑名单”取消之前,不能参与政府投资项目的建设与服务。
七、完善规章制度,规范投资行为
25.健全政府投资项目管理的规章制度。按照深化行政审批制度改革的要求,加快政府投资项目的法制化建设步伐。政府法制部门要会同有关部门对现有政府投资管理的有关规章、政策、规范性文件进行彻底清理,并及时向社会公布。同时,为适应投资建设领域新形势新要求,及时提请出台一批政府投资项目管理的地方性法规、政府规章和规范性文件,对政府投资的决策、审批、项目实施、监督管理作出明确具体的规定,提高规章制度的可操作性,促进投资建设活动迈上法制化、规范化轨道。
八、加强领导,提高监管水平
26.加强组织领导。各级发展改革部门及有关部门要高度重视项目管理工作,进一步完善政府投资项目建设协调机制,加强对政府投资项目的指导和监督。主要领导要亲自抓,及时协调解决项目建设过程中出现的突出矛盾和主要困难。各有关部门要加强沟通,密切配合,共同推进项目管理工作。
27.健全项目监管机构。随着行政审批制度改革的深化以及建设服务型政府、法治政府的要求,强化项目监管势在必行。各级发展改革委作为投资工作主管部门,要切实履行好政府投资管理职能,高度重视项目稽察机构建设,确保放权放得下、接得住、落得实、管得好。从今年开始,各地(州、市、县)发展改革部门原则上都要成立专门的稽察机构。各级发展改革部门要积极向当地党委、政府汇报,努力得到支持和帮助。按照基层重要的要求,争取帮助发展改革部门落实稽察编制、人员和工作场所,力争到“十三五”末健全完善全区稽察监管体系。
28.加强管理队伍建设。自治区投资主管部门及项目管理部门要加强对各地政府投资项目主管领导的培训,同时要充分利用各种教育培训资源,加大对项目单位,特别是基层管理人员的培训力度。各地各有关部门要结合本地区、本行业、本部门实际,也要加强对投资建设管理干部的培训。各级政府要加快制定有关项目建设人才引进和培养的激励政策,财政等部门要不断加大对投资建设人才的投入,加快培养政治上强、能力上强、作风上强、心力上强的投资建设人才队伍,打造投资监管执法铁军。